Pagina delen

Initiatiefraadsvoorstel Financiële Kaderstelling

de Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling stelt voor :

In te stemmen met het advies van de Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling zoals verwerkt in dit raadsvoorstel door

1. in de programmabegroting de programma's in te delen naar producten en de huidige indeling actualiseren,

2. het verbeteren van de informatie in de programmabegroting,

3. het verbeteren van de kwaliteit van de raadsvoorstellen en hiertoe de griffier en de gemeentesecretaris samen a. een format laten opstellen met daarin de hoofdpunten van een startnotitie en afspraken over de randvoorwaarden én b. de pilot starten aan de hand van de punten genoemd in het advies zoals verwerkt in dit raadsvoorstel van de Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling wat werkt en hoe het proces verder verbeterd kan worden. De uitkomsten van dit laatstgenoemde bespreken in een Raadswerkgroep teneinde te komen tot een nieuw proces en instrument.

 

 

Inhoud

Inleiding/aanleiding

Opdracht presidium

In de raadsvergadering van 3 juni 2019 is unaniem het raadsvoorstel "Financiële kaderstelling van de raad richting het college" aangenomen. Het laatste besluitpunt van dit voorstel is een verzoek om als raad in een vervolgtraject ook de wenselijkheid geschetst te krijgen van:

a. het aanpassen van het aantal programma’s in de begroting;

b. het gaan werken met een financieel dashboard;

c. de wenselijkheid van financiële paragrafen en alternatieve scenario’s bij beleidsvoorstellen;

d. het gaan werken met startnotities;

e. jaarlijks bij de jaarstukken inzicht te verschaffen in langer en korter lopende verplichtingen. (verplichtingenadministratie)

In de afstemming tussen Auditcommissie en leden van de raadswerkgroep is ervoor gekozen om de twee onderwerpen ‘financieel dashboard’ en ‘inzicht in verplichtingen’ in de jaarstukken verder op te laten pakken door de Auditcommissie. Deze twee onderwerpen passen bij de reguliere taak van de Auditcommissie om de raad gevraagd en ongevraagd te adviseren, in het belang van adequate financiële sturingsinformatie. De andere drie onderwerpen ‘aantal programma’s’, ‘financiële paragrafen en scenario’s’ en ‘startnotities’ pakt de raadswerkgroep op.

Proces

Het afgelopen jaar is de werkgroep enkele keren bij elkaar geweest. Er heeft een analyse plaats gevonden van de huidige indeling van de programmabegroting, we hebben randvoorwaarden vastgesteld, informatie opgehaald bij de VNG en bij andere gemeenten en de werkgroep heeft laten uitzoeken wat de consequenties zijn van de indeling van de programmabegroting in taakvelden.

 

Advies over de indeling van de programmabegroting

Voorgesteld besluitpunt 1. De programma’s van de begroting aanpassen naar producten en de huidige indeling actualiseren

Ons advies is om het debat in de raad te voeren op het niveau van de producten in de programmabegroting. Het abstractieniveau van de producten is het meest geschikt om in de Raad een kaderstellend debat te voeren. Door politiek relevante onderwerpen herkenbaar naar voren te brengen, de doelen en de beoogde maatschappelijke effecten helder te formuleren, kan de raad haar kaderstellende rol beter vervullen.

Voorbeelden van producten in de huidige begroting zijn sport, afval, onderwijshuisvesting en minimabeleid. Dat zijn eenheden die duidelijk uitlegbaar zijn naar inwoners en in het politieke debat ook goed tegen elkaar af te wegen zijn. Een product zoals ‘sport’ of ‘cultuur’ heeft meer zeggingskracht in het publieke debat dan het hoge niveau en terminologie van de programma’s zoals ‘een vitale samenleving’. In de bijlage vindt u een lijst van de huidige producten. Deze productenlijst willen we met u onder de loep nemen en op onderdelen aanpassen aan wat de raad van Zutphen relevant vindt.

Voorbeeld van sturen op relevante producten

Een voorbeeld is de transitie in het sociaal domein. De huidige producten zijn ‘maatschappelijke zorg’ en ‘sociaal-cultureel werk’. Tezamen goed voor 36 miljoen euro. Deze twee containers van beiden 18 miljoen euro hebben nauwelijks aansluiting bij het nu relevante onderscheid tussen lichte en zware zorg en tussen preventie en maatwerkvoorzieningen. Voor de Raad is het van belang dat deze omslag van zware naar lichte zorg en van maatwerk- naar algemene voorziening geprioriteerd en gevolgd kan worden. Het is mogelijk om deze omvangrijke producten op te knippen en daar meteen de landelijke indeling bij te gebruiken. De landelijk gebruikte productenindeling maakt namelijk wel een onderscheid tussen lichte en zware zorg. Ook kan de raad op de lokale actualiteit toegesneden producten kiezen. Zo heeft het college in de burap ook een verdeling van deze beide producten gemaakt.

Tegelijkertijd biedt een actualisatie ook de mogelijkheid om kleine producten ‘op te ruimen’. De aanwezigheid van kleine producten zonder publieke zeggingskracht zoals ‘afwatering’ vertroebelen het overzicht en kunnen beter onder een ander bestaand product geplaatst worden.

Door deze benadering kunnen we een begrijpelijke en toegankelijke productindeling maken conform landelijk criteria én met lokale accenten, zonder dat de hele administratie op de kop moet.

Een programmabegroting is een wettelijke verplichting, deze zal dus altijd als een “overkapping” boven de verschillende producten hangen. Ook hierin kan de raad keuzes maken. Bijvoorbeeld door op basis van de visie in het coalitieakkoord elke vier jaar een indeling in thema’s vaststellen of de meer technische lijn kiezen van 10 programma’s waar de producten (landelijk) onder vallen.

De voordelen van deze variant zijn:

  • Er kan voortgebouwd worden op de bestaande administratie, waardoor historie geborgd kan blijven.
  • Er wordt een beweging gemaakt richting de landelijke taakveld-indeling waardoor de vergelijkbaarheid met andere gemeenten verbetert.
  • De raad bepaalt aan de voorkant welke thema’s in de voorliggende jaren het meest aansluiten bij de kaderstellende rol van de Raad.

De nadelen van deze variant zijn:

  • Het vraagt aanpassingen waardoor inzet van extra ambtelijke capaciteit nodig is, de programma’s moeten omgebouwd worden, doelen en indicatoren moeten geherformuleerd worden. De administratie moet (beperkt) worden aangepast.
  • Het zou kunnen leiden tot een discussie over indelingen die wellicht niet tot ieders tevredenheid beslecht wordt.

 

Alternatieven

Er zijn twee alternatieven:

1. De producten indelen conform taakvelden

Iedere gemeente levert jaarlijks begrotings- en jaarrekening cijfers aan het CBS conform een landelijke indeling in taakvelden (ook wel IV3 genoemd). Er zijn overeenkomsten tussen deze taakvelden en de huidige producten in de begroting, zoals het taakveld/product onderwijshuisvesting, riolering of parkeren. Op sommige onderdelen zijn er wel verschillen en kunnen de Zutphense producten meer gedetailleerd zijn dan de landelijke indeling. Of soms is de landelijke indeling meer gedetailleerd. Voordelen van het werken met een productindeling of taakvelden conform de landelijke normen zijn:

  • Iedere gemeente is wettelijk verplicht om conform deze taakvelden te rapporteren. De gemeente Zutphen moet dus in de administratie al rekening houden met deze indeling. Deze oplossing zou ook een kans kunnen bieden om de administratie te vereenvoudigen.
  • De vergelijkbaarheid met andere gemeenten wordt verbeterd omdat andere gemeenten ook aan deze rapportages moeten voldoen. (NB! Hierbij past nog wel een relativerende opmerking dat de op sommige onderdelen zoals het taakveld 'overhead' er veel interpretatieverschillen zijn, wat ten koste gaat van de vergelijkbaarheid tussen gemeenten).

Aan het volledig ombouwen van de producten naar de landelijke indeling zijn wel een aantal nadelen verbonden:

  • Doordat een andere indeling wordt gevolgd, is de historie van de ontwikkeling in de lasten en baten minder goed zichtbaar voor de Raad. Het wordt moeilijker om een ontwikkeling door de jaren heen te vergelijken.
  • Het ombouwen van de producten legt een aanzienlijk tijdsbeslag op de capaciteit in de financiële administratie. Dit zal ten koste gaan van de informatievoorziening richting de raad omdat buraps e.d. niet dezelfde aandacht gaan krijgen als nu.

 

2. De huidige indeling van producten houden en inzicht daarin vergroten

De programmabegroting zoals deze nu is, kent in feite al een productindeling, direct onder het niveau van de programma’s. Het is ook mogelijk om de gegevens over de producten beter te ontsluiten en bijvoorbeeld een nog sterkere relatie te leggen tussen de producten en de streefcijfers (indicatoren). De afgelopen jaren zijn de financiële cijfers beter inzichtelijk gemaakt via een webportal, waarmee iedere belangstellende via de website kan doorklikken tot het niveau van een product. Ook voor deze variant zetten we de voor- en nadelen op een rij. De voordelen zijn:

  • Continuïteit van gegevens waardoor een vergelijking over verschillende jaren gewaarborgd blijft.
  • Eenvoudig uitvoerbaar, omdat de administratie niet gewijzigd hoeft te worden.

Nadelen van deze variant zijn:

  • De huidige productindeling is verouderd. De huidige indeling komt nog uit het tijdperk voor de decentralisaties van jeugdzorg en wmo-begeleiding. Voor deze nieuwe taken zijn geen nieuwe producten gemaakt, waardoor het minder eenvoudig te volgen is.
  • De huidige producten verschillen enorm in grootheden en detailniveau. Een product zoals ‘afwatering’ heeft jaarlijks 5.000 euro aan lasten. Een ander product zoals ‘inkomensvoorzieningen’ heeft jaarlijks 20 tot 24 miljoen euro aan lasten. Dit zijn geen afweegbare eenheden.
  • Vergelijkingen met andere gemeenten zijn minder eenvoudig te maken vanwege een andere indeling.

 

Voorgesteld besluitpunt 2. De inhoud van de programma’s stapsgewijs verbeteren

De raadwerkgroep heeft zich ook gebogen over de informatie die in het beleidsdeel van de programmabegroting is opgenomen. Geconstateerd werd dat deze informatie soms zo op hoofdlijnen is dat het geen stuurinformatie bevat en de onderlinge relatie niet duidelijk is.

Dit heeft geleid tot een eerste aanpassing in de programmabegroting 2021:

  • het is nu zichtbaar wat de voorgenomen inzet is om bepaalde doelen te bereiken.
  • bij alle programma's is een lijst gevoegd van bijbehorende visies en plannen.
  • bij het programma Vitale samenleving zijn eigen indicatoren toegevoegd.

Voor de volgende begroting vindt een doorontwikkeling hiervan plaats. Soms heel praktisch zoals een doorklik systeem van de lijst met visies, maar ook inhoudelijk: de resultaatgerichte beschrijving van de doelen en de indicatoren.

Een belangrijke stap hierbij is ook de herkenbaarheid van de informatie in de verschillende p&c documenten.

 

Voorgesteld besluitpunt 3. Advies over de kwaliteit van de raadsvoorstellen en het proces

De werkgroep is gevraagd de wenselijkheid van uitbreiding van de huidige financiële paragraaf in raadsvoorstellen en alternatieve scenario’s bij beleidsvoorstellen te onderzoeken en de mogelijkheid na te gaan om te werken met startnotities. Doel van deze vraag is om de kaderstellende en de controlerende rol van de raad te verbeteren. Er is behoefte aan een duidelijke uniforme werkwijze en een logische opbouw van stukken in relatie tot bijvoorbeeld visiedocumenten of de programmabegroting.

In de werkgroep hebben we gesproken over de verwachtingen ten aanzien van raadsvoorstellen, de helderheid van het proces en de mogelijkheid om (bij) te sturen op meetbare doelen aan de hand van indicatoren.

De werkgroep heeft een aantal uitgangspunten op een rij gezet

  • Werken met startnotities: de raad vroegtijdig betrekken bij het proces, aan de hand van een duidelijke probleemanalyse het onderwerp afbakenen en afspraken maken over de procedure
  • Bij de bespreking met de raad kennis en ervaring van buiten naar binnen te brengen (externen/deskundigen te betrekken, werkbezoeken en kennissessies organiseren)

De werkgroep stelt voor dat de griffier in overleg met de gemeentesecretaris een format opstelt met daarin de hoofdpunten van de startnotitie en afspraken over de randvoorwaarden.

Daarnaast hebben we een aantal verbeterpunten voor de stukkenstroom en de adviezen benoemd. We stellen voor dat aan de hand van een aantal stukken in het sociaal domein het komende half jaar gewerkt wordt aan een verbetering van de kwaliteit van de stukken en hierbij rekening te houden met de volgende wensen:

  • De relatie met vastgesteld beleid/visie is helder, zodat inzichtelijk is welk deel daarvan nader wordt ingekleurd of aangepast en hoe het voorstel bijdraagt aan beoogde doelen/maatschappelijke effecten als vermeld is de programmabegroting cq de onderliggende visie.

Het voorstel bevat

  • Indicatoren om te kunnen sturen op maatschappelijke effecten
  • Verschillende scenario’s
  • Financiële kaders uitgebreider dan nu
  • Een participatieverslag

De werkgroep stelt voor dat de gemeentesecretaris en de griffier deze pilot starten en aan de hand van bovengenoemde punten onderzoeken wat werkt en hoe het proces verder verbeterd kan worden. De uitkomsten bespreken met de raadswerkgroep en dit leidt tot een nieuw proces en instrument.

 

Beoogd effect

De raad in stelling brengen om haar kaderstellende rol beter in te kunnen vullen.

 

Argumenten

De huidige indeling in programma’s heeft een te hoog abstractieniveau, waardoor o.a. de Raad minder grip en zicht heeft waaraan en met welk doel geld wordt uitgegeven. Financiële informatie op een herkenbaar niveau ontbreekt en de rol van de begroting in het kaderstellende proces is niet duidelijk

Door in de programmabegroting de programma's in te delen naar producten, de informatie van de programmabegroting te verbeteren en de kwaliteit van de raadsvoorstellen te verbeteren wordt de herkenbaarheid van de begroting vergroot. Dit maakt dat de raad haar kaderstellende rol beter kan invullen en vervolgens de uitvoering van deze kaders beter kan controleren. Hierbij helpt dat in raadsvoorstellen de informatie vollediger is (kwaliteitstoets in raadsvoorstellen).

 

Communicatie/Vervolgtraject/Uitvoering

De planning is in het voorjaar 2021 de huidige productindeling aan te passen voor de begroting van 2022. We handhaven voor 2022 de huidige programma-indeling. Het debat over een andere programma-indeling vindt plaats na het aantreden van de nieuwe raad in 2022.

Er komt een vervolg Raadswerkgroep op de huidige Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling teneinde te komen tot een nieuw proces en instrument van een deugdelijke en toegankelijke programmabegroting.

 

Bijlagen

1. Lijst met huidige producten;

2. Lijst met leden Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bijlagen

Ontwerp

Besluit

Griffienummer: 2020-0110

De raad van de gemeente zutphen,


gelezen het voorstel van de Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling van 17 november 2020 met nummer



b e s l u i t :

In te stemmen met het advies van de Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling zoals verwerkt in dit raadsvoorstel door

1. in de programmabegroting de programma's in te delen naar producten en de huidige indeling actualiseren,

2. het verbeteren van de informatie in de programmabegroting,

3. het verbeteren van de kwaliteit van de raadsvoorstellen en hiertoe de griffier en de gemeentesecretaris samen a. een format laten opstellen met daarin de hoofdpunten van een startnotitie en afspraken over de randvoorwaarden én b. de pilot starten aan de hand van de punten genoemd in het advies zoals verwerkt in dit raadsvoorstel van de Raadswerkgroep Financiële Kaderstelling wat werkt en hoe het proces verder verbetert kan worden. De uitkomsten van dit laatstgenoemde bespreken in een Raadswerkgroep teneinde te komen tot een nieuw proces en instrument.

Aldus besloten in de openbare vergadering van

de raad van de gemeente zutphen,

gehouden op:



de voorzitter, de griffier,

Behandeld in Raad 14 december 2020 Naar boven

 
Datum 14-12-2020 Tijd 19:30 - 23:00
Zaal
videoconference
Openbaarheid
Openbaar
Voorzitter
A.W. Jansen
Griffier
J.A. Vullings

Verslag van de vergadering

 

 

Bijlagen

Besluit

Aangenomen
Geen amendementen ingediend

Behandeld in Forum van 30 november 2020 Naar boven

Toelichting griffie

Het Forum kan als volgt worden ingevuld:

20.30 uur
Opening door voorzitter Frans Manders

20.30-20.40 uur
Toelichting op het initiatief raadsvoorstel Financiële Kaderstelling door Jasper Bloem, namens de gelijknamige raadswerkgroep

20.40-21.30 uur
Vragen en reacties vanuit het Forum, gedachtewisseling tussen leden werkgroep, forum en college
Conclusie van de voorzitter; is het initiatief raadsvoorstel rijp voor behandeling in de raad?

21.30-21.40 uur
Toelichting op de stand van zaken met betrekking tot de ontwikkeling van een financieel dashboard, door wethouder Harry Matser, Peter Seinen en/of Marcel van Kampen

21.40-22.00 uur
Reacties vanuit het Forum

22.00 uur
Afsluiting door de voorzitter

NB: Dit voorstel is aangepast op 24 november 2020. In een eerder voorstel voor de opzet van het Forum, maakte de bespreking van de motie Financieel overzicht deel uit van het programma. De indiener van de motie, Herman Krans, heeft echter laten weten dat deze motie niet besproken hoeft te worden. De voorgestelde opzet van het Forum is hierop aangepast.

Raadsadviseur: B.M. Duizer

Datum 30-11-2020 Tijd 20:30 - 22:00
Zaal
videoconference
Behandeling
Oordeelsvormend
Openbaarheid
Openbaar
Voorzitter
F.J.G.M. Manders
Griffier
M.J.E. van den Berg-Platzer